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針對當(dāng)前新能源汽車市場高企的產(chǎn)能過剩風(fēng)險，政府應(yīng)采取完善相關(guān)政策法規(guī)體系，促進產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展；優(yōu)化政府補貼扶持方式，加強行業(yè)監(jiān)督管理；改變地方政府政績考核標(biāo)準(zhǔn)，打擊地方保護主義等措施。 智庫觀點 張厚明 新能源汽車產(chǎn)業(yè)是我國重點發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)之一，在《中國制造2025》中也被列入十大重點發(fā)展領(lǐng)域之一。2018年3月，國務(wù)院總理李克強在政府工作報告中提出：“深入推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快制造強國建設(shè)，推動新能源汽車等產(chǎn)業(yè)發(fā)展。”加快發(fā)展新能源汽車產(chǎn)業(yè)，既能夠緩解當(dāng)前所面臨的能源與環(huán)保壓力，培育新的經(jīng)濟增長點，也可以推進我國由傳統(tǒng)汽車大國向現(xiàn)代汽車強國轉(zhuǎn)變。 由于受到國家政策的大力扶持，國內(nèi)各類投資主體競相進入新能源汽車制造領(lǐng)域，推動新能源汽車產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，2017年我國總計生產(chǎn)的新能源汽車數(shù)量已達到了79.4萬輛，是2012年的63.3倍，市場累計產(chǎn)銷量達157.1萬輛，已經(jīng)連續(xù)2年在全球產(chǎn)銷量排名第一，占全球新能源汽車市場保有量的一半以上。但是，與新能能汽車產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展相伴的是，該產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩風(fēng)險正在不斷累積，當(dāng)前采取措施遏制新能源汽車市場產(chǎn)能過剩勢頭已經(jīng)刻不容緩。 新能源汽車市場產(chǎn)能過剩風(fēng)險日益加劇 （一）規(guī)劃產(chǎn)能已經(jīng)遠(yuǎn)超預(yù)期，產(chǎn)能過剩風(fēng)險日漸累積 2012年6月，國務(wù)院印發(fā)的《節(jié)能與新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2012—2020年）》中設(shè)定的發(fā)展目標(biāo)是：到2020年，純電動汽車和插電式混合動力汽車生產(chǎn)能力達200萬輛。但是，根據(jù)中國流通協(xié)會發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2015年至2017年6月底，國內(nèi)已經(jīng)落地的新能源整車項目超過了200個，相關(guān)投資金額高達10000億元以上，各類車企已經(jīng)公開的新能源汽車產(chǎn)能規(guī)劃超過2000萬輛，是《節(jié)能與新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2012—2020年）》中設(shè)定目標(biāo)的10倍。以上數(shù)據(jù)顯示，國內(nèi)新能源汽車市場的產(chǎn)能過剩已現(xiàn)端倪。 （二）各類資本競相涌入新能源汽車領(lǐng)域，快速形成大量產(chǎn)能 近年來，伴隨著國家對新能源汽車產(chǎn)業(yè)的大力扶持，各類資本潮水般地涌向新能源汽車領(lǐng)域，掀起了一場全國性的“造車運動”。首先，傳統(tǒng)的車企紛紛宣布了幾何級的產(chǎn)銷增長計劃，如北汽新能源計劃2020年實現(xiàn)年產(chǎn)銷50萬輛，比亞迪計劃到2020年投資150億元實現(xiàn)60萬輛產(chǎn)能等。其次，一批新興的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)跨界進軍新能源汽車市場，如樂視汽車、蔚來汽車、車和家等，京東、騰訊等互聯(lián)網(wǎng)巨頭均對上述車企進行了投資。此外，一些其他行業(yè)的龍頭企業(yè)也開始涉足新能源汽車領(lǐng)域，如格力集團、五糧液集團、中信集團、漢能集團等均通過各種方式投資新能源汽車產(chǎn)業(yè)。尤其是許多沒有造車經(jīng)驗的投資主體紛紛殺入該市場后，在短期內(nèi)快速形成了大量產(chǎn)能并為產(chǎn)能過剩埋下隱患。 （三）新能源汽車配套產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，動力電池面臨嚴(yán)重產(chǎn)能過剩 國內(nèi)新能源汽車整車產(chǎn)銷量的快速增長帶動了相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，特別是動力電池產(chǎn)業(yè)發(fā)展異常迅猛。數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前我國動力電池出貨量占全球市場份額高達70%以上，從2014年到2016年，國內(nèi)動力電池產(chǎn)業(yè)年均增長率分別高達368%、324%和78.6%，2016年動力電池領(lǐng)域的投資金額超過1000億元。據(jù)測算，當(dāng)前形成的產(chǎn)能若全部釋放會形成170Gwh/年的巨大產(chǎn)能，大約是目前市場實際需求量的7倍多，可以滿足年產(chǎn)500萬輛的電動乘用車和50萬輛電動大客車的總需求，而按照相關(guān)規(guī)劃，我國到2025年都達不到如此龐大的市場需求量。 新能源汽車市場產(chǎn)能過剩原因分析 （一）過度補貼等產(chǎn)業(yè)政策增大了產(chǎn)能過剩風(fēng)險 20多年來，國家出臺了包括對企業(yè)和消費者的補貼、技術(shù)研發(fā)扶持、稅收優(yōu)惠等一系列扶持新能源汽車發(fā)展的政策，特別是政府的財政補貼是推動新能源汽車消費的最大源動力。除了中央補貼外，很多地方政府按照1∶1的比例對新能源汽車進行配套補貼，這就造成兩級政府的補貼總額高達6萬—10萬元，使得許多小型電動車變成了零成本甚至負(fù)成本，受此高額補貼誘惑，大量企業(yè)不按市場實際需求量生產(chǎn)，部分企業(yè)甚至違規(guī)造假“騙補”，從而埋下產(chǎn)能過剩的隱患。另據(jù)威爾森咨詢公司發(fā)布的《2016中國新能源汽車市場報告》指出，若扣除政府補貼，國內(nèi)自主品牌新能源汽車的平均市場成交價格是合資品牌的2倍，即自主品牌車價格優(yōu)勢主要靠政府補貼來維持，未來隨著補貼的退坡制度實施乃至完全取消，面對合資品牌強大的技術(shù)和市場競爭優(yōu)勢，國內(nèi)大量靠政策刺激而建立起來的車企必將面臨市場清洗，我國新能源汽車市場也必將產(chǎn)生嚴(yán)重產(chǎn)能過剩危機。 （二）單一GDP政績觀和地方保護主義加劇了產(chǎn)能過剩風(fēng)險 當(dāng)前新能源汽車產(chǎn)能過剩風(fēng)險高企與各地政府片面追求GDP政績密不可分。新能源汽車產(chǎn)業(yè)作為新興產(chǎn)業(yè)之一，具有產(chǎn)值大、利潤高、帶動性強等特點，新建項目產(chǎn)能一旦形成，必將大幅拉動地方經(jīng)濟增長。例如，某汽車集團新能源乘用車在某省的項目建成后，按年產(chǎn)60萬輛車估算，年產(chǎn)值將高達600億元，占到全省GDP的1.5%。正是受上述利益驅(qū)動，各地政府對發(fā)展新能源汽車均熱情高漲。目前獲得新能源汽車生產(chǎn)資質(zhì)的15家企業(yè)中，大部分企業(yè)背后都有地方政府的身影。這種不顧本地發(fā)展條件而盲目跟風(fēng)上馬新能源汽車相關(guān)項目的做法，必將給以后的產(chǎn)能過剩埋下隱患。此外，地方保護主義也阻礙了新能源汽車的市場化進程，影響了市場優(yōu)勝劣汰機制發(fā)揮，導(dǎo)致優(yōu)勢企業(yè)和高效產(chǎn)能無法進入，弱勢企業(yè)和僵尸企業(yè)得以生存，從而加劇了行業(yè)低端產(chǎn)能過剩風(fēng)險。 （三）行業(yè)進入門檻低形成大量低端過剩產(chǎn)能 相比較于傳統(tǒng)汽車制造業(yè)的極高進入壁壘，新能源汽車行業(yè)進入門檻較低，除了電池等幾個大的核心零部件外，其他高技術(shù)壁壘基本不存在。據(jù)測算，傳統(tǒng)燃油車的盈虧平衡點為200萬輛，而電動車的盈虧平衡點僅為10萬—20萬輛，正是相對較低的行業(yè)進入門檻及廣闊的市場空間，使得新能源汽車成為資本追逐的“香餑餑”。當(dāng)前，很多并不具備研發(fā)、生產(chǎn)以及制造新能源汽車的能力，甚至毫無造車經(jīng)驗的企業(yè)，利用新能源汽車行業(yè)較低的進入門檻，千方百計地采取控股、合資建廠、切入供應(yīng)鏈等投資手段進入新能源汽車制造領(lǐng)域，短期內(nèi)易形成大量低端過剩產(chǎn)能，給我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展帶來不利影響。 對策與建議 （一）完善相關(guān)政策法規(guī)體系，促進產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展 針對當(dāng)前新能源汽車市場高企的產(chǎn)能過剩風(fēng)險，一是繼續(xù)優(yōu)化完善相關(guān)法律法規(guī)，應(yīng)根據(jù)最新產(chǎn)業(yè)及市場發(fā)展變化情況，研究編制新版的新能源汽車產(chǎn)業(yè)中長期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，進一步明確各個發(fā)展階段產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略與目標(biāo)，避免由于盲目發(fā)展引發(fā)產(chǎn)能過剩。二是繼續(xù)完善針對新能源汽車的政府采購制度，加強各級政府部門對新能源汽車的優(yōu)先采購和強制采購，出臺相關(guān)采購細(xì)則，通過技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)控制、比例控制等推進政府采購活動有序開展，有效化解新能源汽車的過剩產(chǎn)能。三是推動“政產(chǎn)學(xué)研用”相結(jié)合，建立新能源汽車產(chǎn)業(yè)伙伴關(guān)系，促進市場各個主體共同合作發(fā)展新能源汽車產(chǎn)業(yè)，以克服政企信息不對稱、產(chǎn)業(yè)政策滯后、政策實施效率低下等導(dǎo)致的低水平重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能過剩等問題。 （二）優(yōu)化政府補貼扶持方式，加強行業(yè)監(jiān)督管理 當(dāng)前，必須采取措施優(yōu)化政府補貼扶持方式，同時有效打擊“騙補”等違規(guī)行為，從供求兩端發(fā)力化解產(chǎn)能過剩風(fēng)險。一是繼續(xù)完善《新能源汽車推廣應(yīng)用推薦車型目錄》，根據(jù)整車能耗、動力電池技術(shù)等的最新變化情況，對進入目錄的相關(guān)產(chǎn)品適當(dāng)提高動態(tài)調(diào)整頻次。二是改變當(dāng)前補貼發(fā)放的“普惠制”，轉(zhuǎn)為“獎優(yōu)扶強”，提高財政補貼的扶持效率。三是為防止中央和地方兩級政府因發(fā)放多重購置補貼而造成過度補貼，建議地方政府的補貼方向由鼓勵購置轉(zhuǎn)為支持使用，出臺停車費減免、高速公路免收過路過橋費等優(yōu)惠政策，進一步加大對充電基礎(chǔ)設(shè)施的補貼扶持力度等。四是借鑒國外經(jīng)驗，實施“汽車折價退款”的以舊換新政策等。最后，加大對新能源汽車市場的監(jiān)管力度，針對“騙補”行為，建議政府部門聯(lián)合相關(guān)行業(yè)協(xié)會等共同進行監(jiān)管，同時建立并完善匿名舉報機制和獎懲辦法，進一步加大利用互聯(lián)網(wǎng)及媒體實現(xiàn)社會監(jiān)督的工作力度。 （三）改變地方政府政績考核標(biāo)準(zhǔn)，打擊地方保護主義 各地屢禁不絕的地方保護主義給我國新能源汽車的市場化、產(chǎn)業(yè)化帶來極大危害，并造成了新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的低水平重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能過剩。為此，一是繼續(xù)優(yōu)化地方政府政績考核標(biāo)準(zhǔn)，建立更加科學(xué)的多元化的地方政府政績考核指標(biāo)體系，以有效抑制地方政府的投資沖動，在新時代樹立科學(xué)發(fā)展觀理念。二是統(tǒng)一各個地方的財政政策，由中央政府制定統(tǒng)一的新能源汽車標(biāo)準(zhǔn)以及車型目錄，取消地方目錄，強制規(guī)定進入目錄的新能源汽車在政府采購、市場準(zhǔn)入、財政補貼等方面享受同等待遇。最后，繼續(xù)加強對集中采購的管理，進一步推進政府、國有企業(yè)、公共交通等單位在采購新能源汽車的招標(biāo)程序等方面更加公開透明，防范各地對本地車企照顧行為的發(fā)生。 （四）加大推廣宣傳力度，培育發(fā)展消費市場 面對快速增長的新能源汽車產(chǎn)能供給，當(dāng)前需要繼續(xù)采取措施大力培育消費市場，進一步擴大市場需求。一是繼續(xù)強化示范推廣，進行消費引導(dǎo)。提高新能源汽車推廣的數(shù)量和質(zhì)量，營造促進新能源汽車健康發(fā)展的良好市場環(huán)境；同時，強化消費引導(dǎo)，加強政府和企業(yè)協(xié)同合作，從低碳出行理念等方面共同加強對消費者的宣傳。二是從“軟件”和“硬件”兩個方面加強相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，“軟件”方面包括出臺基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃方案等，“硬件”方面包括充電樁、充電站、售后服務(wù)站等配套設(shè)施建設(shè)。最后，加快培育消費市場。主要是圍繞新能源汽車市場化進程，不斷創(chuàng)新商業(yè)模式，努力開拓國際國內(nèi)兩個市場，支持國內(nèi)過剩產(chǎn)能走出去，加快培育知名的新能源汽車自主品牌；在商業(yè)模式上，探索推進電動汽車或電池租賃服務(wù)、整車或固定充電樁共享服務(wù)以及分時段租賃等。 （作者系工信部賽迪智庫工業(yè)經(jīng)濟研究所財經(jīng)政策研究室主任、研究員） |
